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反洗錢(qián)法迎來(lái)首次大修：加強(qiáng)新型洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)防控
健全反洗錢(qián)監(jiān)管制度是完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。
黨的二十大報(bào)告指出，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類(lèi)金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，不斷適應(yīng)金融發(fā)展實(shí)踐需要。
4月23日，反洗錢(qián)法修訂草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議，標(biāo)志著自2007年1月1日起施行的反洗錢(qián)法時(shí)隔17年后，迎來(lái)首次重大修改。
修訂草案共7章62條，圍繞明確法律適用范圍、加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)督管理、完善反洗錢(qián)義務(wù)和法律責(zé)任規(guī)定等內(nèi)容，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善，并加大對(duì)違法行為的處罰力度。
常委會(huì)組成人員在審議時(shí)普遍認(rèn)為，本次修法是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)金融法治化建設(shè)、完善涉外領(lǐng)域立法的重要舉措，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)金融高水平發(fā)展，推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
同時(shí)與會(huì)人員關(guān)注到，目前新技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)發(fā)展迅速，利用電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)保險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)賭博和虛擬貨幣等方式洗錢(qián)大量存在，建議進(jìn)一步織密法網(wǎng)，完善監(jiān)管制度，更加精準(zhǔn)高效應(yīng)對(duì)日漸復(fù)雜化、隱蔽化的新型洗錢(qián)手段，讓“贓”和“罪”無(wú)所遁形。
強(qiáng)監(jiān)管是修法核心
我國(guó)現(xiàn)行反洗錢(qián)法在增強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)督效能、打擊洗錢(qián)及其上游犯罪、深化反洗錢(qián)國(guó)際治理與合作等方面發(fā)揮了重要作用。
“但是，近年來(lái)反洗錢(qián)工作也暴露出一些問(wèn)題。”受?chē)?guó)務(wù)院委托，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在作修訂草案的說(shuō)明時(shí)提到，有關(guān)機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)能力不足，反洗錢(qián)監(jiān)督協(xié)作機(jī)制不順暢，信息共享程度不高，監(jiān)測(cè)防控新型洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)以及打擊治理腐敗、跨境賭博、“地下錢(qián)莊”等違法犯罪活動(dòng)有待加強(qiáng)。
2018年至2019年，國(guó)際反洗錢(qián)組織——金融行動(dòng)特別工作組（FATF）對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)工作開(kāi)展評(píng)估，指出我國(guó)特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)、受益所有人等制度供給存在不足等問(wèn)題。
潘功勝表示，有必要立足我國(guó)實(shí)際，結(jié)合新形勢(shì)新要求，抓緊修改完善反洗錢(qián)法。
本次修訂草案的修改條文數(shù)量多、規(guī)則變化重大，反映出我國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)管制度的重要發(fā)展方向。
立法總體思路方面，修訂草案堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，按照“風(fēng)險(xiǎn)為本”原則合理確定相關(guān)各方義務(wù)，同時(shí)避免過(guò)多增加社會(huì)成本。堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，完善反洗錢(qián)有關(guān)制度，維護(hù)國(guó)家利益以及我國(guó)公民、法人的合法權(quán)益。
加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)督管理方面，修訂草案明確了職責(zé)分工，完善了金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)管，規(guī)定反洗錢(qián)行政主管部門(mén)監(jiān)督檢查金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)的情況，有關(guān)金融管理部門(mén)在金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入中落實(shí)反洗錢(qián)審查要求，將在監(jiān)督管理工作中發(fā)現(xiàn)的違反反洗錢(qián)規(guī)定的線索移送反洗錢(qián)行政主管部門(mén)，并配合處理。同時(shí)，明確特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍及反洗錢(qián)監(jiān)管，規(guī)定有關(guān)主管部門(mén)監(jiān)督檢查特定非金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)的情況，根據(jù)需要提請(qǐng)反洗錢(qián)行政主管部門(mén)協(xié)助。
此外，修訂草案規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)義務(wù)，主要包括：建立健全反洗錢(qián)內(nèi)控制度并有效實(shí)施；開(kāi)展客戶(hù)盡職調(diào)查，了解客戶(hù)身份、交易背景和風(fēng)險(xiǎn)狀況；保存客戶(hù)身份資料和交易記錄；有效執(zhí)行大額交易報(bào)告制度和可疑交易報(bào)告制度。修訂草案還規(guī)定單位和個(gè)人不得從事洗錢(qián)活動(dòng)或者為洗錢(qián)提供便利，應(yīng)當(dāng)配合金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展客戶(hù)盡職調(diào)查等。
有效防控新型洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)
“近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外反洗錢(qián)形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不斷變化?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委在立法調(diào)研中了解到，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、地下錢(qián)莊、非法集資等跨行業(yè)、涉眾型洗錢(qián)相關(guān)犯罪持續(xù)高發(fā)，金融新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)層出不窮，一些新業(yè)態(tài)如區(qū)塊鏈、貴金屬、網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)、虛擬貨幣等被用于洗錢(qián)活動(dòng)，不法分子利用虛擬開(kāi)戶(hù)、空殼公司、層層嵌套等多種方式實(shí)施洗錢(qián)等犯罪活動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)金融安全、社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。
例如，2023年11月，武漢警方破獲一起在網(wǎng)上購(gòu)買(mǎi)虛擬貨幣為電詐集團(tuán)洗錢(qián)的案件，涉案資金高達(dá)10億元。
2023年12月，北京警方破獲一起通過(guò)交易虛擬貨幣為地下錢(qián)莊洗錢(qián)的案件，涉及資金超過(guò)20億元。
……
新型洗錢(qián)案件不斷曝出，呈現(xiàn)出金額大、監(jiān)管難等特點(diǎn)，亟需從法律上進(jìn)行有效規(guī)范。
對(duì)此，修訂草案規(guī)定，國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)開(kāi)展國(guó)家、行業(yè)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)監(jiān)測(cè)新型洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況配置反洗錢(qián)監(jiān)管資源，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。
修訂草案還規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在反洗錢(qián)行政主管部門(mén)的指導(dǎo)下，關(guān)注、評(píng)估運(yùn)用新技術(shù)、新產(chǎn)品帶來(lái)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)情形采取相應(yīng)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理措施。
“這是本次修法的一個(gè)亮點(diǎn)?！睏钫裎湮瘑T贊成專(zhuān)門(mén)增加規(guī)定對(duì)新型洗錢(qián)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，但他同時(shí)指出，將義務(wù)限制在金融機(jī)構(gòu)，范圍較窄，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品的指向不夠具體，建議對(duì)主要新型洗錢(qián)方式進(jìn)行單列規(guī)范，增強(qiáng)法律的現(xiàn)實(shí)性和可操作性，為打擊新型洗錢(qián)、維護(hù)金融安全提供法律支撐。
全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員杜航偉認(rèn)為，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及各種新型產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，使得怎樣及時(shí)發(fā)現(xiàn)洗錢(qián)，怎么準(zhǔn)確辨別洗錢(qián)的難度更大了，他建議加強(qiáng)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析，特別是加強(qiáng)對(duì)洗錢(qián)犯罪手法、規(guī)律、特點(diǎn)的研究。
值得關(guān)注的是，本次修訂草案還規(guī)定了特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)義務(wù)，要求其在從事本法規(guī)定的特定業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)。這些特定非金融機(jī)構(gòu)主要包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、貴金屬和寶石現(xiàn)貨交易商等。
“此前，我國(guó)主要以金融機(jī)構(gòu)為反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)，反洗錢(qián)監(jiān)管體系也主要面向金融機(jī)構(gòu)?！币恍┪瘑T表示，修訂草案為特定非金融機(jī)構(gòu)設(shè)定反洗錢(qián)義務(wù)，在建立健全客戶(hù)身份識(shí)別制度、客戶(hù)身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度的執(zhí)行上，提出了精細(xì)化的要求。
對(duì)于外界關(guān)注的是否將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等納入履行反洗錢(qián)義務(wù)的機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員劉國(guó)強(qiáng)說(shuō)，現(xiàn)在有一些機(jī)構(gòu)暫時(shí)還沒(méi)寫(xiě)進(jìn)去，但修訂草案設(shè)置了兜底條款，將來(lái)根據(jù)情況可以逐步加，這方面在法律上并沒(méi)有障礙。
平衡好完善監(jiān)管與保障權(quán)利的關(guān)系
“反洗錢(qián)強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，也要關(guān)注對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)?！边@是審議中與會(huì)人員的普遍共識(shí)。
記者了解到，現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于涉嫌洗錢(qián)等不法行為的金融賬戶(hù)或個(gè)人銀行卡“一封了之”、“一凍了之”、“一扣了之”的情形并不鮮見(jiàn)。其中不乏被誤中、誤傷的個(gè)體或群體。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的審議意見(jiàn)提到，在反洗錢(qián)資金監(jiān)測(cè)、洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、反洗錢(qián)調(diào)查等工作中，存在基層金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)濫用控制措施的風(fēng)險(xiǎn)，可能侵害客戶(hù)的合法權(quán)益，甚至擾亂正常市場(chǎng)交易秩序。
張勇委員表示，修訂草案增加了較多新的監(jiān)管制度規(guī)定，建議進(jìn)一步平衡開(kāi)展反洗錢(qián)工作與保障企業(yè)、個(gè)人正常金融活動(dòng)的關(guān)系。
杜小光委員認(rèn)為，在賦予反洗錢(qián)部門(mén)查詢(xún)、使用受益所有人信息權(quán)利的同時(shí)，也要保障受益所有人的合法權(quán)利。他建議增加“因違法或不當(dāng)使用受益所有人信息造成受益所有人損失的，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任”的規(guī)定。
為兼顧好反洗錢(qián)監(jiān)管與客戶(hù)合法權(quán)益保護(hù)，財(cái)經(jīng)委提出，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)大額資金和可疑交易情況監(jiān)管，保護(hù)客戶(hù)信息安全及正常交易，增設(shè)必要的反洗錢(qián)監(jiān)管內(nèi)部約束和違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制，并提供相應(yīng)的救濟(jì)措施。
加強(qiáng)現(xiàn)金交易管理
實(shí)踐中，現(xiàn)金交易不記名、不可追蹤，易切斷資金交易鏈條，便于隱瞞交易事實(shí)與過(guò)程，洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)較大。
審議中，如何從立法層面對(duì)現(xiàn)金交易進(jìn)行管理，成為與會(huì)人員關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。
“現(xiàn)金交易最容易讓犯罪行為得逞?！惫鶚?shù)清委員指出，從打擊洗錢(qián)犯罪和腐敗等犯罪的角度，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)金有更嚴(yán)格的管理。
劉國(guó)強(qiáng)也表示，我國(guó)在現(xiàn)金管理方面其實(shí)比較寬松，不如有些國(guó)家嚴(yán)格，有的國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)對(duì)1000歐元現(xiàn)金都要求說(shuō)清楚來(lái)源甚至限制交易。
什么情況下存取款需要對(duì)客戶(hù)身份進(jìn)行識(shí)別和盡職調(diào)查？近年來(lái)，“個(gè)人存取現(xiàn)金超5萬(wàn)元要登記”、“存10萬(wàn)元現(xiàn)金被銀行追問(wèn)資金來(lái)源”等新聞曾引發(fā)熱議。
郭樹(shù)清認(rèn)為，反洗錢(qián)要加強(qiáng)現(xiàn)金管理，這個(gè)問(wèn)題應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但“要求到銀行存款幾萬(wàn)塊錢(qián)以上的，要填表說(shuō)明來(lái)源等，坦率地說(shuō)有點(diǎn)簡(jiǎn)單化。大家說(shuō)我存幾萬(wàn)塊錢(qián)，怎么還尋根問(wèn)底的，搞這么不方便了”。他表示，銀行應(yīng)對(duì)大額交易定期上報(bào)篩查，因?yàn)殂y行有義務(wù)了解客戶(hù)和資金。
“過(guò)去管理寬松，所以加強(qiáng)現(xiàn)金管理容易反彈，有些公眾覺(jué)得很不方便。”劉國(guó)強(qiáng)建議反洗錢(qián)主管部門(mén)要加大相關(guān)宣傳力度，讓公眾更多了解法律和政策規(guī)定。